油气改革应“三箭齐发” “四放开”布局路径

国家发改委日前印发《石油发展“十三五”规划》、《天然气发展“十三五”规划》。规划预计，“十三五”时期石油需求增速进一步放缓，天然气供求总体上将进入宽平衡状态，并从储量、供应、基础设施三方面制定了石油天然气发展目标。

分析人士认为，未来石油天然气体制改革中管网分开是大方向，当务之急是突破国企改革所有制的缺失和产权不明的瓶颈。同时，油气体制改革应上中下游改革“三箭齐发”，从价格、市场主体、准入、税费等方面综合推进。

产权不明制约改革

对于混合所有制改革，能源领域多家企业已率先“出招”。中石油在2016年12月20日召开的全面深化改革领导小组第十五次会议上，便研究推进市场化改革、混合所有制改革指导意见。会议指出，将建立完善现代企业制度，创新商业模式，做强做优主业，退出无效低效业务，实施分类推进、完善公司治理等主要改革举措。

中石化混改也在稳步推进。2016年底，中石化油气管网混改取得实质性进展。中石化发布公告称，川气东送天然气管道有限公司增资引进投资者，中国人寿和国投交通拟分别以现金200亿元及28亿元认购川气东送管道有限公司合计50%股权。

据了解，“两桶油”不仅在理论层面对混合所有制改革予以明确，实践方面也已悄然开始。比如中石油在2016年中就重组旗下资产，将金融板块及工程建设板块整合上市；中石化也于近期入股九州证券，或为混改做铺垫。

但在这背后，目前仍有许多因素掣肘企业混合所有制改革发展。

“深化油气改革的重要一步是突破国企改革所有制的缺失和产权不明的瓶颈。”业内人士认为，表面上是股权层面国资与非国资混合，股权结构合理化，破解所有者缺位，以及在一定程度上化解国进民退等国资、非国资之间的对立问题。但深层次是健全现代企业制度，更好地发挥企业家作用，重塑市场在资源配置中的决定性作用。

方正证券分析师马宝玲表示：“国企发展混合所有制，关键在于努力营造国有股东和中小股东平等行使权利、共生共赢的环境，只有实现权利平等，实现双方权利行使的公平，国资和民资才能有效地混合，进而才能形成国资和民资的合力，也才能实现国资和民资最大程度的增值。”随着天然气产业快速发展，部分原有政策已不适应新的发展形势，储气能力严重滞后，保供难度日益增加。

勘探开发和管道输送环节主体少，竞争不足，管道运营不透明，难以实现第三方市场主体公平接入，行业行政垄断和区域分割较严重，市场化体制机制不健全，价格变化难以完全真实反映市场供求关系等矛盾日益突出。

改革瘦身降本增效

中国企业研究院首席研究员李锦认为，2017年将是混合所有制改革的落地年。垄断领域混改一直是难啃的“硬骨头”，但对整个混改乃至国企改革有牵引作用。

油气改革重点和路径是“四放开”：放开竞争性环节气价，向社会资本放开上游勘探开发业务，放开管网的第三方准入，积极放开原油进口权。马宝玲认为：“当前改革重点是鼓励各类资本参与投资、实现管网相对独立，鼓励第三方准入，目标是实现管网产权独立和强制公开准入。”

“油气体制改革不能仅局限于某一环节，而应上中下游改革‘三箭齐发’。”国家发展和改革委员会价格监测中心刘满平强调，不能仅局限于价格改革等某一方面的“单兵突进”，而应从价格、市场主体、税费等方面综合推进。

李锦指出，此次油气改革将涉及全产业链，具体包括体制改革和国企改革两条主线。油气产业链分为：上游勘探开采和原油进口，中游管网，下游销售。在改革方向上：包括常规油气和非常规油气在内的矿权准入有望放开、原油进口权有望加速放开。在油气行业国企改革领域，要关注专业化重组。从国际经验看，专业化重组和主辅分离是近年来的趋势。

第一财经研究院研究员杨驿昉认为，财税体制改革方面，需厘清各方关系、兼顾各方利益，并着重考虑税费设计与能源和环保、税费改革与油气行业特点、税费水平与资源并符合消费导向、税与费，以及中央与地方财权分配等关系的处理。定价改革方面，油气价格市场化改革将继续推进，市场在油气价格形成过程中的作用将进一步增强。