六部门明确政府融资边界 防范PPP违规漏洞

股城网注：六部门近日发布通知，明确政府融资边界，地方政府不得违规将公益性资产、储备土地不得注入融资平台公司，不能利用PPP以及各类政府投资基金，违法违规变相举债。

当前，个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视。财政部、发改委、司法部、央行、银监会、证监会等六部门近日发布通知，进一步明确举债融资政策边界，规范地方政府举债融资行为，要求各地切实加强融资平台公司融资管理，规范政府与社会资本方的合作行为，建立跨部门联合监测和防控机制。我国政府债务风险情况如何？通知出台背景是什么？记者采访了有关部门和专家。

变相举债扰乱市场秩序、积聚财政金融风险

“新预算法实施以来，地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险，取得明显成效。”财政部有关负责人介绍，截至2016年末，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的GDP初步核算数74.41万亿元计算，我国政府债务的负债率为36.7%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

“但是，一些地区政府违法违规举债担保仍时有发生，此次六部门联合发布通知，就是针对一些地方出现的违规举债‘新变种’，开出负面清单严堵后门，坚决制止违法违规举债担保行为。”这位负责人表示。

地方违法违规举债的新变种，主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域，通过“明股暗债”等方式，变相举债。这些行为违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。

依据预算法，地方政府举债一律采取发行地方政府债券方式；除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

公益性资产、储备土地不得注入融资平台公司

“地方政府举债的正路只有一条，就是发行地方政府债券。这一点明确了，才能厘清政府和企业责任边界。”中央财经大学乔宝云教授表示，城投债算不算政府债，很多人弄不清楚。实际上，无论是城投债，还是融资平台公司供贷款融资，都是企业的市场行为，跟地方政府举债没有关系。

如何防范地方政府作为大股东，绕道融资平台变相举债？此次六部门开列的负面清单明确：地方政府不得违规将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产及储备土地注入融资平台公司；不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

融资平台公司的融资，很多来自于银行等金融机构。部分金融机构对企业提供融资时，仍要求地方政府提供担保承诺。对此，通知明确，地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，也不得要求或接受地方政府及所属部门出具担保函、承诺函、安慰函等提供担保。金融机构要切实加强风险防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。

政府与社会资本合作可让利，但不能承诺无风险收益

通知要求，严禁地方政府利用PPP以及各类政府投资基金，违法违规变相举债。

地方政府与社会资本合作，本应利益共享、风险共担。为了调动社会资本参与的积极性，政府可以少分享利益。但在一些地方，PPP和投资基金变成了“明股暗债”，亏了由政府资金“兜底”，社会资本方则“旱涝保收”，无论项目亏盈都有保本收益。这样一来，风险全部转到了政府一边，双方合作变成了社会资本“放贷”。

对此，六部门也开出了负面清单：不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，避免地方政府违法违规通过承担项目全部风险的方式变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

加强跨部门联合惩戒，形成监管合力

“财政部将会同有关部门，建立地方政府债务常态化监督机制，定期核查违法违规融资担保问题。”财政部有关负责人表示，目前已分3批对部分市县政府、金融机构违法违规融资担保行为公开通报，警示和引导地方政府依法行政，督促金融机构回归服务实体经济本源。

针对地方政府融资担保行为的主要类型，相关部门将打破信息孤岛，建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项，并对融资平台公司举借银行贷款，发行资管产品、公司债券等加强监管，定期通报监测结果。

同时，加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，对金融机构违法违规向地方政府提供融资，或要求或接受地方政府提供担保承诺的，对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，发现一起、查处一起，绝不允许任何人凌驾于国家法律之上。

发行减速

分析人士认为，在地方政府举债融资行为不断规范的背景下，未来地方债务增速或将放缓。

中信建投证券报告指出，近两年，财政部驻各地财政监察专员办事处不断加大对地方政府债务监督工作，摸清政府存量债务，启动对地方政府违法违规举债或担保等情况的专项核查工作。2016年12月19日，财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》。2017年4月9日，银监会发布《关于银行业风险防控工作的指导意见》，也将地方政府债务风险视为一大金融风险点。各部门关注地方债风险，并开展跨部门联合检测，监管进一步发力，这种背景下地方债务规模或可能压缩。

值得一提的是，今年以来地方债发行明显放缓。据Wind数据，2017年前四个月地方债合计发行178只，发行规模共计7994.14亿元，均不及2016年同期的296只、20200.39亿元。

天风证券专题报告指出，今年地方债整体发行成本上升，导致地方政府发行意愿有所变化。此外，今年地方债供给压力有所下降，地方政府并不急于发行，整体发行节奏因此有所放缓。该机构预计2017年地方债置换债规模为2.94万亿元，新增债规模为1.59万亿元，合计发行4.53万亿元。