财政部规范PPP 做好稳增长促改革惠民生工作

备受市场关注的PPP规范文件终于出台。日前下发的《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（下称《意见》）明确了规范的PPP项目应当具备的条件。同时，提出财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目等要求。

360金融PPP研究中心研究总监唐川在接受上证报记者采访时表示，《意见》中多项措施是今年政府工作报告所谈及的“合理扩大有效投资”以及“创新项目融资方式”的前提条件，也是即将大面积推广的“新一代信息基础设施建设”项目推进的重要参考依据。

近年来，PPP在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。《意见》要求严格监管，坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多，过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。

《意见》明确，规范的PPP项目应当符合以下条件：属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任等。

在符合上述条件的同时，《意见》对于新上政府付费项目也规定了要求。比如，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水和垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

“《意见》并未限制开展政府付费项目，只是条件更严格，若当地PPP财政支出责任占比在5%之内，仍然可以进行。对于污水和垃圾项目，没有列入政府付费项目，与财政部以前出台的政策实现了对接。”大岳咨询董事长金永祥对上证报记者表示。

金永祥建议，随着越来越多的PPP项目进入实施阶段，对实施影响较大的细节问题也应引起重视，需要实施机构在实践中逐步规范。比如，建设期利润过高和运营期利润过低且用建设期利润保障财务投资人回报、监管不到位造成很多项目总投资大大超出项目预算等。

《意见》还列出了实施规范的PPP项目“负面清单”。比如，属于本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退。涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

在唐川看来，因PPP提出的核心目的是促进地区城镇化稳定发展，缓解地方政府债务压力，优化基础设施和公共服务品质，所以《通知》特别关注了法律合规性、财务合规性、财政合规性、立项必要性等基本问题，并提出了政策、金融对PPP发展的保障机制，以使PPP项目能够依托于市场并借由社会资本方的专业能力健康、持续运营，进而真正做到物有所值。