顶层设计基层试点合龙 国企改革框架显雏形（2）

国企改革落地年

“今年一定会成为国企改革的落地年。”国资委研究中心咨询部部长张春晓告诉21世纪经济报道记者，这种落地既是政策方向的落地，也是具体操作方法的落地。

国资委日前决定在混合所有制改革、央企重组、建立完善董事会职权体系、管理层选聘、员工持股、组建或改组国有资本投资运营公司等方面开展“十项改革试点”。

张春晓认为，这种改革试点本身就是一种落地性的试点，其不同于2014年的“四项改革”，后者是一种探索性的试点，旨在就改革的重点领域“投石问路”；而新的改革试点是在顶层设计已经公布后落向实处的第一步，是在微观层面的首次发力。

中国社科院工业经济研究所所长黄群慧向21世纪经济报道记者表示，去年以来公布的一系列指导文件在实施过程中需要解决一些重点难点问题，这是国资委开展基层试点的用意。

黄群慧介绍，中国改革经验表明，成功的改革推进路径是先“自下而上”，即允许基层积极探索，具体包括基层创新、发现问题、积累经验、总结分析等内容；在此基础上进而“自上而下”推进，即进行顶层指导下的推进，具体包括明确方向、选择试点、制定规则、全面推进等。

“国企改革应该坚持这种‘上下结合’的推进路径。”黄群慧强调，这种“自下而上”和“自上而下”往往需要多次反复和互动。通过“上下结合”，既能激发基层改革创新的积极性、保护经济的活力，又实现了改革的有序性、避免了改革一哄而上的混乱。

黄群慧认为，在推进混改等改革试点过程中，一方面要建立容错机制、允许试点创新，并以此为基础上不断形成规范性的政策指导；另一方面也要通过规范，设定基本的试点创新“底线”。

自去年9月顶层设计文件《关于深化国有企业改革的指导意见》出台，改革出现明显提速。目前已有11个配套文件发布，此外还有8个配套文件近期通过了审议。

中国企业研究院首席研究员李锦向记者表示，文件已经下发了不少，当前改革面临的一个问题是，不少地方仍然是在“看”，而非马上“干”。这需要通过试点，取得效果和经验，并传播推广这些经验，形成改革的“品牌效应”，实现“由点到面”的推广。

在李锦看来，随着顶层设计文件的继续公布以及试点的全面推开，今年的国企改革将从上下两个层面共同发力。

三层国资管理体系

李锦认为，两类公司的试点对今年的国企改革至关重要。“今年是国企改革框架搭建年，这是构建框架的关键结合点。”

国资管理体系正由两层向三层转变，即由“国资委-国企”向“国资委-国有资本投资运营公司-国企”转变。不久前的十项改革试点的落实，将为这种转变趟出一条路。

张春晓称，“试点运行能否成功决定了所有权和经营权分离，政企分开、政资分开是否能迈出新的一步，法人治理结构能否得到切实的推进。”

从两层到三层增加了两类公司，在国资监管机构和国有企业之间形成了一道政企分开的“隔离带”。今年，两类公司的试点都已开始：国资委在2014年四项改革时已选取中粮和国投试点改组国有资本投资公司，不久前又选取诚通集团、国新公司试点改组为国有资本运营公司。

黄群慧表示，两类公司承担的职责不尽相同，应在分类的基础上分头探索。其中国有资本投资公司以投资公益类和商业一类国企为主，通过开展投资融资、产业培育等，投资于国民经济的重要行业；国有资本运营公司以商业类国企为主，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，投资、持有和运营国有股权。

建立三层管理体系的另外一个关键，是国资委自身职能的调整。张春晓表示，国资委从“三管”向管资本过渡的过程中，行政色彩将越来越淡，其部门设置、职能、运营方式都会随政策调整发生改变，凸显“出资人”角色。

李锦认为，今年改革的一个重点是，国资委将通过定责、定权、定位、定编等手段完成对自身的改革。值得注意的是，国资委近日已将建立国有资产出资人监管权力清单和责任清单，作为今年“九大任务”之一。

三层管理体系对于国企意味着松绑。国资委日前选择在董事会职权、市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度、企业薪酬分配差异化改革等方面进行试点。黄群慧认为，这是国企改革一直在做的，相关的制度已经建立，企业改革的关键仍然是完善现代法人治理结构。