财税改革再下一城 交叉领域事权如何划分？（2）

央地各领支出责任

业内普遍认为，对央地财政事权做出规范，正是为完善中央与地方支出责任划分做足铺垫。例如《意见》明确，属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。同样的，属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排，若存在收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。

实际上，自1994年分税制改革实施以来，中央政府一直手握财政大权，地方政府则背负实际的管理重任，在这一“压力型体制”下，地方财政支出激增，一度使用45%的预算财力承担75%的事务。而随着营改增全面推开，地方财力进一步削弱，提供公共建设、公共服务时愈显力不从心。尽管中央财政每年有大量的财政转移支付给地方，但支付效率不高、过程不透明等问题也时有发生。

“东北地区面临的巨大养老金缺口，就是中央财政缺席的典型案例”，徐洪才向北京商报记者分析，由于东三省近年来经济持续下行，多数企业效益走低，五险一金上缴总额滑坡，逐渐出现了收不抵支的风险，若中央财政能更早更及时地给予补贴，或许情况将有所好转。

在徐洪才看来，中央及地方支出责任的明确划分，将有效缓解当前中央、地方就同一服务项目推诿扯皮、讨价还价的风气，也将有助于国家治理机制的现代化。

交叉领域事权划分仍是难题

尽管央地财政分权的总体框架已搭建完毕，但这一顶层设计要落到实处，还需闯过不少关卡，中央与地方财政交叉领域事权如何划分，就是第一个拦路虎。

中央财经大学财政税务学院副院长肖鹏直言，由于我国是单一制国家，最终的事权都是由中央政府兜底，某些事权在中央和地方之间确实存在难以清晰界定的问题，这就难以明确由哪级政府来提供财力保障和承担支出责任。“因此，有必要在改革过程中，通过试点的方式明确事权的分类，如哪些是中央事权、哪些是共有事权、哪些是地方事权。在此基础上，确定中央和地方政府在某类事权上的支出责任。”

值得一提的是，本次《意见》指出，考虑到我国发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求，需要更多发挥中央在提供基本公共服务方面的作用，因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。今后在基本养老保险、公共文化等多领域，可由中央与地方按比例承担支出责任。

“但是具体的划分比例并未在本次《意见》中明确，亟待后续改革能给出一个答案”，徐洪才强调，“此外，营改增全面铺开后，地方财政收入的主体税种变为消费税、财产税，但这两项税收收入并不稳定，如何确保地方政府的财力水平也是不小的挑战。”