财政部：项目加快落地 PPP成稳增长利器（2）

多个难点待破解

业内人士坦言，由于中国的PPP模式仍处于探索阶段，政府与社会资本合作在实施过程中尚存在不少问题和难点。

中国财政科学研究院副院长王朝才介绍，财科院从2015年下半年开始，通过对安徽、贵州、广西等地的调研发现，目前中国PPP模式推进有“五大难点”：一是政府与社会资本合作项目的法律适用问题，二是部门职责分工不清导致地方实施无所适从，三是社会资本对进入政府与社会资本合作项目信心不足，四是部分合作项目的财政承受能力论证和物有所值评价流于形式，五是中西部经济欠发达市县合作落地难。

值得关注的是，一些专家认为，PPP项目回报问题未能得到有效解决，导致社会资本对此心存疑虑，成为PPP项目加快推进的首要难点。

目前形成的PPP项目回报方式有三种：政府付费、使用者付费、项目开发性收入，其中最好、最科学的回报方式是使用者付费。由于环境保护等一些新型的项目，一般工程巨大，难以准确测算回报且付费体系不成熟，这样的项目往往不被社会资本看好，导致项目难以落实。

如何打消这种顾虑，给市场一颗“定心丸”成为相关部门现阶段的工作重点。财政部PPP领导小组办公室副主任焦小平日前表示，对于使用者付费模式，财政部和发改委正在探讨如何制定合理的定价及自动触发调价机制。因为PPP项目推进时间长，绝对不能一次定价，特别是调价机制，合理的触发调价机制非常重要。

对于政府付费模式，焦小平表示，由于政府付费模式和财政日常预算挂钩，目前财政部正在制定相应的PPP预算规定。PPP在财政可承受力已经批准的条件下，政府的付费纳入中期财政规划，纳入三年财政滚动预算。当纳入财政滚动预算获人大批准后，在机制上保证PPP不受换人换届的影响。

此外，PPP项目的相关法律政策不完善甚至冲突也造成项目落地难。市场人士表示，我国目前关于PPP项目的配套法律法规呈现“双龙治水”的趋势。财政部和发改委均有相关政策出台，但政策法规存在一定程度的不一致之处，各种配套法律政策还处于试验阶段，未形成统一规范的体系，并且效力层级不高。

加快立法节奏

财政部近日明确，加快推进PPP立法，明确政府和社会资本的权责利分配，保障社会资本合法权益。

中国财政科学研究院院长刘尚希表示，之所以推进PPP立法，关键在于PPP的要义是合作，而合作就会有不确定因素。“PPP涉及政府、社会资本、公众三方主体，合作中的不确定性不仅体现在政府与社会资本双方收益如何共享、风险如何分担，也在于公众究竟将通过该项目获益多少、风险几何。”刘尚希说，另外，由于PPP项目通常周期较长，从设计开始到建设、运营，整个项目周期都可能出现各种不确定因素，包括公众对项目接受程度的变化。这些不确定因素一旦过多、过大，PPP在实践中就难以推进。PPP项目一旦出现问题，最终受损的必然是公众利益。因此，需要通过PPP立法来消除或减少这些不确定因素，尽可能保证政府、社会资本、公众三方的行为均可预期，其分别承担的风险和享有的收益同样可预期。

在刘尚希看来，PPP立法的要义主要在于两点，一是以“共治”理念推进PPP立法，二是以负面清单思维加快PPP立法。

国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员孟春表示，在PPP的模式下，原有的政府与市场需要重新定义，要从行为的视角上看过程中所遇到的各种瓶颈。PPP立法要突破传统的行政合同还是民事合同等观念，要以共治的理念来重塑PPP法。

建纬（北京）律师事务所主任谭敬慧建议，加快立法节奏，真正规制PPP与特许经营。

“由于立法过程的复杂性，中国政府与社会资本合作法很难在短时间内出台”，刘尚希说。