多城市陆续撤县设区 中国“无县”时代将来临？（2）

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉《第一财经日报》，大城市发展到目前阶段，越来越受发展空间限制，具有对外扩张的客观要求。通过区划的调整，可以实现自身的发展。“县和区最大的区别，就在于规划权和建设权，改成区后，把规划权和建设权上收，有利于大城市在自己的辖区内进行统一规划。”

不过，是否改区还应该因地而异。一般来说，县主要有广大的农村地区和农村人口，而区则按照城市化管理，契合城镇化发展的要求。在这方面，一些大城市像北京、上海、广州等一线城市和杭州、武汉等二线大城市，本身市中心的力量比较大，具有强大的辐射力和扩散力，周围的县改区之后，发展远远大于县域自我发展的利益。

以北京为例，过去很多郊县变为区后，其基础设施建设发展较快。比如1997年通县改为通州区，2003年八通线通车，通州成为最早通地铁的郊区县。1999年昌平“撤县设区”，2007年地铁13号线通至昌平回龙观、霍营。改成区之后，中心大城市享有的一些公共服务也能延伸到郊县。

此外，设区后的郊区县其他产业也发展比较快，目前，北京城区很多大学在昌平设有新校址，大兴区将借助新机场，发展航空产业。通州也正在建设北京行政副中心，增加行政中心功能。

但对于广大三四线城市来说，如果主城区太弱，对周围辐射能力不够大，这样的城市还处于一个集中化阶段，还要吸收邻近地区的要素，尤其是如果县和地级市离得很远，市带动力量不大，改成区对当地反而不利。

“普通地级市把县改成区后，可以吸收周围的资源，促进中心城市、地级市的发展，但这可能会减弱一定时期内相关县域地区的发展。”牛凤瑞说。

这是因为，县一般来说是一级行政机构，财权、人权相对独立，改成区后，它的行政自主权、县域经济的发展、县城发展的规划、社会管理权限都要上升到地级市去，这样非但得不到来自中心城市的辐射，反而削弱了自身的发展动力。因而对一些普通地级市来说，将辖内的县市改为区，往往要遇到重重阻力。

比如2005年，湖北地级市黄石计划将辖内最强的县级市大冶改为区，遭到大冶上下强烈反对，最后不得不作罢。2013年5月，浙江湖州市下辖的长兴“撤县设区”的动议因为引起当地各界的广泛反弹而作罢。

浙江大学公共管理学院教授胡税根说，长兴经济发展比湖州还好，同时湖州的辐射能力也不强。类似一些中型城市的声誉、影响力、带动作用可能还没有下面的县市强，改成区后，对下面郊县的干部及地方利益损失会比较大。对这些地方来说，他们更喜欢的是县改市或省直管县，而非县改区。

即便是像经济实力还不错的佛山，在2002年辖内的南海市、顺德市、三水市和高明市改区后，也屡陷入“小马拉大车”的质疑音中。国家行政学院教授竹立家就认为，在改区之前，顺德一直是全国领先地，但后来就不如昆山、江阴等地了。

2011年初，在改区9年后，广东省确定顺德区为省直管县试点，对顺德区实行省直接管理县财政体制。顺德区享有地级市的行政执法权限，并将接受广东省的直接考核，分数单列。