铁路改革蹒跚前进：投融资改革政策遭遇落地难（2）

投融资改革政策遭遇落地难

截至2014年9月末，铁总负债合计3.53万亿元，较去年同期3.06万亿元的负债总额扩大，较2014年上半年3.43万亿元的负债总额也有所增加。对于负债累累的铁总来说，推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金成为必然的选择。

国务院总理李克强去年8月在铁总考察时表示，铁路投资再靠国家单打独斗和行政方式推进走不动了，非改不可。投融资体制改革是铁路改革的关键，要以此为突破口，探索如何更好吸引社会资本参与。

事实上，在2013年国务院提出将城际铁路的所有权和经营权向地方政府和社会资本敞开之后，一些地方已经开始一些积极的尝试。四川省政府在2013年8月率先提出组建“纯地方铁路公司”，将川南铁路作为创新铁路投融资体制改革、向社会资本开放试验田。但在2014年7月，川南铁路公司正式挂牌之时，仍没有一家民资愿意入股。在北京交通大学经济管理学院教授赵坚看来，造成这种“国欲退，民不进”局面的主要原因是，当前包括京津城铁在内的绝大多数城际铁路都处于亏损状态，城际铁路项目的盈利性并不被市场看好，此外，铁路收益分配机制、运价机制、结算机制全都由铁总主导，铁路系统的垄断和不透明也是让民资“望而生畏”的原因。

过去的一年中，投融资改革领域的一件大事儿就是铁路部门期盼已久的铁路沿线土地开发政策终于获得了国务院的支持。去年8月，国务院发布了《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见(国办发〔2014〕37号)》(以下简称“37号文”)，提出实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，支持铁路建设，促进新型城镇化发展。

但37号文在各地都遭遇了“落地难”的问题。多位地方发改委铁路建设办公室负责人在接受记者采访时均表示，37号文只是方向性的支持政策，现在对于地方来说，缺乏的是中央详细的政策解读和支持措施，在土地政策、利益分配政策等没有明确的情况下，地方政府很难下手展开工作。37号文出台半年多来，只有济青高铁推出了“以地养路”方案，其他省市尚无成功案例。山东省发改委相关负责人也坦承，方案的制定过程非常艰难。“铁路沿线土地综合开发对我们来说是新事物，各市愿不愿意跟你一块搞，如何平衡铁路投资方和地方政府的利益，这些都是非常棘手的问题。”

铁路投融资领域的另一项突破是铁路发展基金的设立。2014年4月2日召开的国务院常务会议提出，设立铁路发展基金，拓宽建设资金来源，吸引社会资本投入，使基金总规模达到每年2000~3000亿元。去年9月25日，铁总与中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、兴业银行等四家银行的投资平台，共同签署了《出资人协议》和《公司章程》，标志着铁路发展基金正式设立并完成首期资金募集。但在赵坚看来，铁路发展基金主要用于中西部地区铁路建设，这些铁路项目缺乏成熟的盈利模式和收益保障，很难吸引社会资本的参与，最终基金可能还是由国有企业和银行买单。